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土地置換（也稱土地交換）是土地轉(zhuǎn)讓的一種特殊形式。目前我國尚未有統(tǒng)一的法律法規(guī)對提前收回國有土地使用權(quán)做出系統(tǒng)、完善的規(guī)定。特別是土地置換模式，作為現(xiàn)行國土部門較為常見的提前收回國有土地使用權(quán)的方式，因現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的不完善，實(shí)踐中存在較大爭議，給政府和企業(yè)帶來困擾和損失。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，對經(jīng)營性用地進(jìn)行置換，不符合《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用規(guī)定》；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，為盤活存量土地資源、促進(jìn)節(jié)約集約用地，因規(guī)劃修改而造成土地權(quán)利人無法開發(fā)利用土地的，應(yīng)當(dāng)給予置換。

2015年9月1日施行的《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換若干規(guī)定（試行）的通知》第十四條規(guī)定，因公共利益需要或規(guī)劃實(shí)施等原因收回土地使用權(quán)，經(jīng)市規(guī)劃國土部門審批并報(bào)市政府備案，可以采取土地置換的方式給予補(bǔ)償。此處的土地置換是指提前收回國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償方式。

實(shí)踐中，為了在置換過程中確保國家利益不受損失，同時(shí)兼顧公平公正，促進(jìn)土地高效利用，降低用地成本，各地都有自己的原則和操作。其中，主要措施有：等價(jià)置換原則，按政府同意置換的時(shí)點(diǎn)對被置換用地及擬置換用地的價(jià)值進(jìn)行評估，確保價(jià)值相當(dāng)；性質(zhì)不變原則，原為國有劃撥用地的擬置換用地應(yīng)按劃撥方式供應(yīng)，不應(yīng)對用地性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整等等。

在日前于湖南省衡陽市開庭重審的一起行政訴訟案中，原告湖南富衡房地產(chǎn)開發(fā)公司9年前成功競得衡陽市國土資源局掛牌出讓的344.43畝國有土地使用權(quán)，并與市國土局簽署了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓確認(rèn)書》及《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。但一個(gè)月后，衡陽市政府更改用地規(guī)劃，將富衡公司合法競得土地收回。經(jīng)協(xié)商，雙方簽署《國有土地使用權(quán)置換協(xié)議書》，確定將另外一處342.4畝土地作為富衡公司之前拍得土地的置換土地。然而，一直到富衡公司起訴前，該置換協(xié)議并未履行。庭審中，被告衡陽市人民政府及自然規(guī)劃局對雙方簽訂的系列合同包括“土地置換協(xié)議”均認(rèn)可，但以土地置換協(xié)議因違反國家禁止性規(guī)定、置換土地未進(jìn)行招拍掛為由，認(rèn)為該協(xié)議應(yīng)屬無效。

在另一起最高人民法院指令再審的案例中，湖北鄂州市泓元商貿(mào)有限公司以轉(zhuǎn)讓方式獲得面積為9.97畝的涉案地塊使用權(quán)，并于2005年辦理了土地使用權(quán)證。后湖北省葛店高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會為完善開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，決定用另外14.19畝土地對泓元公司原9.97畝土地進(jìn)行調(diào)整置換，雙方簽訂了《土地置換協(xié)議書》。該協(xié)議簽訂后，管委會只對7.19畝土地的置換履行完畢，對其余土地的置換未予履行。

最高人民法院認(rèn)為，在行政協(xié)議法律關(guān)系中，作為行使行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)誠實(shí)守信地履行其與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協(xié)議，若確因重大政策調(diào)整或出于維護(hù)公共利益需要而無法繼續(xù)履行協(xié)議的，也應(yīng)當(dāng)盡到相應(yīng)的附隨義務(wù)，即在合理時(shí)間內(nèi)及時(shí)通知協(xié)議另一方并說明不能繼續(xù)履約的理由。此外，也應(yīng)對因不能繼續(xù)履約而給協(xié)議另一方造成的損失予以補(bǔ)償或采取補(bǔ)救措施等。

近年來，因政府與企業(yè)簽訂土地置換協(xié)議而導(dǎo)致的法律糾紛屢見不鮮。由于土地置換在法理研究方面仍在探索階段，相關(guān)概念、適用范圍、審批程序等尚不十分明確，因而亟須出臺法律法規(guī)，為土地置換提供政策保障。

從政府角度而言，城市規(guī)劃事關(guān)城市發(fā)展，對當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)是利好，但處理不當(dāng)必然會影響各方利益。按照國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的規(guī)定，國家加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信和社會誠信建設(shè)，提高全社會誠信意識和信用水平。政府不僅要當(dāng)好誠信建設(shè)的帶頭人，而且要防止公權(quán)力濫用、以多種借口違約毀約，對政府造成不良影響。各地應(yīng)完善政府守信踐諾機(jī)制，大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)。

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